20.12.2015

Честным быть выгодно

В марте 2013 года Президент РФ Владимир Путин лично озадачился вопросом присоединения к электросетям, отметив забюрократизированность процедуры и ее непрозрачность. Следом за ним это констатировал Всемирный банк (TheWorldBank), который проводит DoingBusinessReport – исследование на предмет оценки простоты ведения бизнеса в 189 странах мира. Так вот уже в 2013 году этой структурой был зафиксирован мировой рекорд скорости реакции на критику – Россия переместилась со 183-го на 117-е место. А случилось это благодаря настоящему прорыву по позиции «Подключение к электросетям»: сроки подключения сократились с 281 до 162 дней, а стоимость – со 164 тысяч до 37 тысяч долларов. И вот новый рекорд – в 2015 году Россия поднялась в этой номинации на 29-е место в мировом табеле о рангах Всемирного банка.

– Виталий Геннадьевич, получается, что мы наконец-то имеем отлаженный механизм антимонопольного регулирования рынка электроэнергетики?

– Есть несколько способов регулирования этой сферы: общее тарифное и антимонопольное. В антимонопольном контроле все большую роль играют превентивные меры – расширяются составы, по которым могут быть выданы предупреждения, прежде чем против компании будет возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства. При устранении нарушений в полном объеме и в установленные сроки, никаких последствий для бизнеса не наступает. А вот если потенциальный нарушитель не отреагировал на предупреждения, то с большой вероятностью можно ждать сначала возбуждения административного дела, а потом суда. Обвинительное заключение предусматривает довольно суровые последствия: либо наложение штрафа, либо конфис­кацию незаконно полученного дохода, а также обязательное для исполнения предписание.

Более десяти лет я отвечаю в ФАС России за рынок электрической энергии и могу сказать, что злостных нарушителей становится все меньше и меньше, о чем свидетельствует соответствующая динамика, в том числе и отраженная в статистике DoingBusinessReport Всемирного банка.

Что касается рейтинга DoingBusinessReport, то сначала мы планировали добраться до 95-го места к 2018 году...

– И как же удалось сделать столь впечатляющий рывок до
29-го мес­та?

– Последние пять лет мы шли к тому, чтобы максимально упростить, удешевить и повысить доступ бизнеса к энергетической инфраструктуре. Планомерно сокращалось число этапов технологического присоединения. Сначала это реализовывалось в рамках плана соответствующих мероприятий, утвержденных Правительством РФ, затем – «дорожных карт», также утвержденных Кабинетом министров.

Другими словами, это не было сделано сразу, путем применения какой-то новой нормы. Подобные достижения имеют накопительный эффект. Все это было достигнуто синергией участия всех заинтересованных сторон – и Правительства РФ, и Агентства стратегических инициатив, и Минэкономразвития России, и Минэнерго России, и общественности, и, конечно же, ФАС. При этом меры законодательно-нормативного характера не дают сверхъестественного и сиюминутного результата.

Добавлю, что мало выпустить в свет правительственное постановление, надо иметь четкое представление о том, как оно будет реализовано на практике. На этой стадии мы осуществляли контроль. Как только участники рынка усвоили новые правила игры, а кто-то был пойман на паре-тройке нарушений, то все пришли к единодушному выводу, что война никому не нужна – лучше мирное сосуществование.

Честным быть выгодно, сегодня все разделяют это мнение, но достигнуто оно было посредством усвоения аксиомы о неотвратимости наказания. Уже сложилась и судебная, и антимонопольная практики. Правила написаны так, что совершенно невозможно их вольно интерпретировать и ссылаться на собственное истолкование.

Итак, первое, что мы сделали, – ввели льготный порядок технологического присоединения для категорий потребителей с небольшими объемами (до 15 КВт) и находящимися рядом с существующими объектами электросетевого хозяйства (для города – 300 метров, для села – 500 метров до имеющейся электросети). За услугу потребитель платит всего 550 руб­лей (сумма по нынешним временам – символическая). Конечно, ничего общего с фактическими затратами это не имеет, и потому разница подключения по льготной ставке распределяется между всеми потребителями в составе тарифа на передачу электро­энергии.

Подключение должно быть осуществлено достаточно быстро – в течение полугода.

Второй важный шаг – подключение потребителей до 150 КВт, которое также содержит льготные парамет­ры – невысокую ставку за подключение, а также содержит определенные упрощенные требования по пакету документов на подключение – объему и порядку их предоставления.

Было еще несколько институциональных шагов, имеющих большое значение. Например, в договоре на технологическое подключение отныне прямо закреплен тридцатидневный срок выдачи документа, в котором содержатся не только права и обязанности потребителя, но и как неотъемлемая часть – технические условия договора. В них указаны тип кабеля, вид сечения, схема его прохождения, методы прокладки, а также какие обязательства берет на себя потребитель, а какие – сетевая организация. В Правилах прямо сказано, что последняя осуществляет все действия до границы участка потребителя.

Более того, в договоре должна быть указана цена подключения. Это очень важно, поскольку прежде потребитель сталкивался с волюнтаризмом местных властей или самой сетевой компании и бывал неприятно удивлен значительным удорожанием услуги.

Отныне все очень строго по тех­условиям, сумме и срокам, никаких скрытых комиссий. Потребитель видит, под чем он подписывается в договоре.

Подобные меры в совокупности с рядом других новаций и привели к столь внушительному прорыву. Кроме прочего, можно упомянуть о введении стандартизированных ставок платы за технологическое присоединение. Было решено, что ее будет определять тарифный орган субъекта РФ. При этом у потребителя есть альтернатива – либо платить исходя из ставки за 1 КВт, либо по так называемой стандартизированной ставке, которая рассчитывается по типам работ. Выбор на стадии подачи заявки остается за ним.

– Поскольку правонарушения все же имеют место, давайте составим их «рейтинг».

– Самое распространенное – нарушение сроков технологического присоединения. Это либо нарушение сроков заключения самого договора, либо нарушение сроков исполнения мероприятия как такового, например, из-за того, что не успели произвести закупку оборудования, не успели привлечь подрядчика. Среди объективных причин, например, такая: кабель должен был пройти по чьей-то земле, а ее собственник все время уклонялся от согласования, и потому потребовалось провести ряд дополнительных процедур.

Мы учли земельный вопрос – был принят ряд мер по упрощенному землеотводу. Сегодня не надо по государственным и муниципальным землям согласовывать прохождение сетей до определенного класса напряжения. Сейчас мы трудимся над дальнейшим упрощением получения права проведения линий электропередачи по землям иных форм собственности. Случается также, что навязываются контрагенту невыгодные условия договора. Например, бÓльший, чем нужно, объем услуг. Иногда выдвигаются требования, не соответствующие действующему законодательству.

Есть также нарушения, коих немного, но они достаточно серьезные и связаны с нарушением порядка ценообразования и манипулированием спросом на оптовом рынке электрической энергии, который, напомню, стал абсолютно свободным (за исключением поставок электроэнергии населению) с 2008 года. Все просто – гарантирующим поставщиком запрашиваются и затем приобретаются бÓльшие, чем нужно, объемы. При этом электро­энергии вырабатывается столько, сколько надо (ведь продукт употребляется практически одномоментно с его производством). Но заявка на потребление заведомо более высокая. Так «разгоняется» спрос и включаются все более и более дорогие генераторы. На оптовом рынке характер цены – маржинальный, а потому в ее повышении заинтересованы все – и генерация, и сбытовые компании. Наша задача – выявить подобный сговор.

Свобода свободой, но невидимые потребителю процессы рынка все равно надо контролировать. Приведу пример по Северному Кавказу. И прежде отмечу – в регионе приобретение электроэнергии с оптового рынка производится по фиксированной цене. Так государство решило поддержать экономику территории и повысить дисциплину платежей. Здесь недавно было открыто два дела подряд (одно доведено до суда). Причина – неточное планирование, завышение потребления. Некоторые компании делали большую закупку, тем самым завышая спрос, а невостребованная электроэнергия возвращалась обратно на оптовый рынок по более высокой цене. Маржа при этом была до 25 %.

– Да как же такое возможно, ведь Вы сами отметили, что электричество потребляется одномоментно?

– Поверьте, то, что кажется фантастическим с чисто физической точки зрения, экономически очень даже возможно. Излишки электроэнергии продать по завышенной цене очень просто. А немалую разницу между фиксированной ставкой и этой самой ценой – положить в карман. Замечу, что фиксированная цена для Северного Кавказа была введена еще и для того, чтобы повысить платежную дисциплину, чтобы платили вовремя и в полном объеме. Эта была мера временная, введенная на год-два. Если будут нарушения и не будут платить, встанет вопрос об ее отмене.

Причем как еще и куратор ЖКХ-направления могу констатировать: самые дисциплинированные у нас – потребители-граждане: платежи населения составляют 95–100 %.

– А как же промышленные потребители, малый бизнес и бюджетники?

– Надо признать, не так хорошо платят. Однако беда еще и в том, что деньги задерживают некие промежуточные звенья. И даже, случается, совсем не отдают. Это исторически сложившиеся МУПы и ООО, которые должны передавать деньги гарантирующему поставщику, который раздает «всем сестрам по серьгам» – в сеть, на оптовый рынок, в инфраструктуру и так далее. И вот на этой стадии кто-то может недополучить…

– Не могли бы Вы дать оценку состояния контроля в сфере стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынка электроэнергии?

– Здесь дела обстоят очень и очень неплохо. Информация поступает вовремя и достаточно полноценная. Есть, конечно, случаи, когда кто-то еще не «раскачался», но судя по резкому сокращению количества штрафов и заведенных административных дел, мы скоро достигнем цели полной прозрачности информации.

Почему это так важно? Потому что это элемент недискриминационного доступа и элемент антимонопольной политики. Потребители в строгом соответствии с Постановлением Правительства РФ № 24 должны заранее знать, по какой цене они будут получать услугу гарантирующего поставщика, сетевой организации или иной сбытовой компании, не являющейся гарантирующим поставщиком. Какие типовые формы договора, какие ставки за подключение, какие документы для заключения договора требуется представить и на какой срок он заключается и другие условия оказания услуг.

Нарушения в этой сфере есть, но их стало значительно меньше.

– Не могли бы Вы прокомментировать индексацию тарифов на 2016 год и на ближайшие три года?

– Тарифы на 2017–2019 годы находятся в стадии обсуждения, а вот на 2016 год – уже утверждены. Речь идет об ограничении роста платежа для населения и на рост тарифа на передачу электроэнергии.

У нас есть верхнее ограничение роста индекса платежа граждан за услуги ЖКХ в 4 %. Принцип простой – не выше индексации пенсий. Это означает, что итоговая платежка в среднем по стране не должна вырасти больше, чем на 4 %. Внутри тарифа на электроэнергию для населения и стоимость генерации, и передача, и сбыт и чуть-чуть инфраструктура. Тепло для граждан – это стоимость выработки и передачи. Ну и вода. Таковы три составляющих коммунального платежа. Электрика в платежке занимает примерно 25–30 % всей стоимости услуг ЖКХ. Львиная доля – порядка 60 % – приходится на тепло. Соответственно, при общем росте стоимости услуг ЖКХ в 4 % внутри платежки, например, по позиции электрика возможен рост до 7,5 %, но тогда придется попридержать рост по другим ее составляющим.

По теплу были приняты предельно минимальный (0 %) и предельно максимальный (3,4 %) уровни индексации. Тарифы по электрике растут от 1 до 7,5 %. Какую цифру выбрать – каждый регион определяет для себя сам.

В тех субъектах РФ, где дела у электросетевых компаний особенно плохи, мы определили нижний барьер в 4 %. Вот такие решения уже приняты.

– В связи с упразднением ФСТ вся информация о государственном регулировании цен публикуется на сайте ФАС. Кто и как решает каким быть тарифу? Как бы Вы оценили деятельность участников оптового рынка электроэнергии?

– Постановлением Правительства РФ № 941 утверждены Правила принятия ФАС России решений об установлении тарифов и их предельных уровней в сфере деятельности субъектов естественных монополий и регулируемых организаций. Распоряжением Правительства РФ создан коллегиальных орган из 12 человек – правление ФАС России. В его работе принимают участие не только сотрудники Федеральной антимонопольной службы, но и представители профильных министерств. На заседания приглашаются также представители регулируемых субъектов и потребителей их услуг, органов исполнительной власти субъектов РФ и в области государственного регулирования тарифов, а также советов потребителей товаров и услуг естественных монополий и иных регулируемых организаций, что позволяет сделать процесс максимально открытым и прозрачным.

По результатам заседаний правления на сайте ФАС России размещаются протоколы заседаний и принятые тарифные решения. До конца 2015 года мы примем более 50 тарифных решений.

Председатель правления, глава ФАС Игорь Артемьев поручил обеспечить участие представителей отраслевых советов потребителей в заседаниях правления ФАС России, и, например, в сфере электроэнергетики совет потребителей активно участвует в работе правления.

Регулирование многих тарифов осуществляется силами РЭКов, которые подчиняются губернаторам и главам краев и республик. Есть также регулируемые организации «аффилированные» с субъектом РФ, которые получают более «доходный» тариф. Это зависит от политической ситуации в регионе. Как правило, в год выборов губернатора тарифы не повышаются.

ФАС России считает необходимым усилить контроль за действиями исполнительной власти субъектов РФ, дабы не допустить дискриминации в части тарифного регулирования. Так, в 2013–2015 годах были признаны нарушителями РЭКи Красноярского края и Москвы, а также Комитет по тарифам Санкт-Петербурга – тарифы на передачу электроэнергии просто не были установлены, что могло привести к серьезным последствиям для экономики территорий.

В этой связи ФАС России предлагает такие показатели эффективности государственного контроля за действиями региональных тарифных регуляторов:

• внедрение единой ставки расходов, учитываемых при формировании тарифов по передаче электро­энергии, исходя из расчетов на условную единицу сетевого оборудования и установления единой по субъекту РФ ставки за технологическое присоединение;

• наличие вступивших в законную силу решений ФАС России о нарушениях региональными тарифными органами антимонопольного законодательства и (или) законодательства о порядке ценообразования;

• соблюдение установленных сроков принятия тарифных решений;

• соблюдение установленных сроков для подготовки ответов гражданам и организациям в части применения и расчета тарифов в пределах компетенции регионального тарифного органа.

– С недавних пор ФАС России дек­ларирует принципы «инфляция минус» и «тарифы в обмен на эффективность», нельзя ли рассказать об этом подробнее?

– Речь идет о трехлетнем «замораживании» тарифов, которые индексируются на уровне инфляции предыдущего года с понижающим коэффициентом. Скажем, инфляция в 2016 году ожидается на уровне 6,4 %, а в схеме «инфляция минус» она будет 5,76 %. Однако это касается не всех, а лишь ряда компаний, чьи циклы производства и бизнес в целом находятся под надзором Правительства РФ и уполномоченных органов.

«Тарифы в обмен на эффективность». Открою тайну: на этот счет готовится специальное правительственное постановление, и касается оно госкомпаний, естественных монополий, и концессионеров. Им предложено разработать и представить программы по снижению издержек в части эксплуатации, инвестиционных затрат, финансово-хозяйственной деятельности и непрофильных активов.

Вот как это выглядит на практике. Концессия – дело обоюдное: субъект РФ берет на себя обязательства по доведению тарифа до определенного уровня, способного обеспечить компанию валовой выручкой, а концессионер за эти, а также самостоятельно привлеченные деньги обязуется построить новый объект, модернизировать имеющиеся мощности и так далее. Но все зачастую упирается в ограниченность бюджетных средств. Тогда Правительство РФ решило разрешить повысить тарифы до нужного уровня по определенной процедуре. Губернатору следует обратиться в представительный орган соответствующего муниципалитета с инициативой, а уже Совет депутатов принимает решение о повышении сверх федерального уровня индексации тарифов для населения данной территории.

Обращаю ваше внимание, что ФАС России для данных муниципалитетов считает решение обоснованным, даже если в целом по субъекту РФ превышение тарифов будет выше дозволенного федеральным центром, если процедура превышения была соблюдена строго. Кстати, в ряде муниципалитетов население платит по необоснованно заниженным тарифам – это результат давних политических решений на местах, напрямую связанных с выборами глав администраций. И эту кривизну надо постепенно выпрямлять. Иного не дано.