BRENT0.00
GOLD0.00
USD0.00
EUR
Тарифное регулирование сетевых организаций 20.12.2015

Тарифное регулирование сетевых организаций

Успешная деятельность всех участников рынка зависит от грамотного тарифного регулирования.

Согласно основным направлениям реформирования электроэнергетики, последующим федеральным законам «Об электро­энергетике», «Об особенностях функционирования электроэнергетики и внесении изменении в Федеральный закон «Об электроэнергетике»» и прочим нормативно-правовым актам, передача электроэнергии – деятельность монопольная, с чем особо не поспоришь, и должна регулироваться соответствующими органами исполнительной власти. До недавнего времени этим в основном занимались три ведомства: антимонопольное, тарифное и Мин­энерго России на федеральном уровне и аналогичные структуры – на региональных. Летом 2015 года на федеральном уровне тарифное ведомство ликвидировали, точнее, передали его функции в антимонопольное (ФАС), на региональном пока изменений нет.

Между тем именно тарифное направление представляется наиболее важным, так как оно определяет экономические параметры деятельности сетевых организаций. Так или иначе оно должно обеспечить (согласно Закону РФ «Об электро­энергетике») баланс интересов всех участников рынков электроэнергии: и сетевиков, и гарантирующих поставщиков, и Системного оператора, и некоторых других, вносящих кто больше, кто меньше свою составляющую в тариф, и, с другой стороны, потребителей. Генерирующие компании учитывать не будем, так как их деятельность согласно тем же критериям – рыночная. Правда, рынок этот, мягко говоря, «кривоватый», но текущие тарифы на электро­энергию для них не утверждаются.

Наиболее значительную составляющую в тариф для потребителей вносит стоимость услуг по передаче электроэнергии. Начиная с 2010 года тарифы на эти услуги стали постепенно формироваться долгосрочно – на три–пять лет. Логика простая: энергетики должны планировать свою деятельность, особенно модернизацию и реконструкцию оборудования, на долгосрочный период, да и потребители должны понимать хотя бы порядок затрат на электроэнергию в последующие годы.

Коль скоро деятельность эта регулируемая, то должны быть правила регулирования. Четыре года назад, в декабре 2011 года, Постановлением Правительства РФ «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» были утверждены основы ценообразования в электроэнергетике, учитывающие переход на долгосрочное регулирование. Сразу интересный момент. Переход начался в 2010 году, тарифы устанавливались сначала на три года, потом на пять лет. В этот замечательный документ изменения за эти четыре года вносились 45 раз, из них 11 раз – за десять месяцев текущего, 2015 года. Таким образом, правила меняются при трех- и пятилетних периодах регулирования ежемесячно. Конечно, цена этих изменений разная, но они есть! Насколько они влияют на экономическое положение и энергетиков и потребителей, оценить можно не всегда, но с точки зрения посылов к долгосрочному регулированию – это чистый абсурд.

Посмотрим теперь, что же представляет собой электросетевое хозяйство России. Оно и достаточно давно сформировано с точки зрения состава оборудования и распределяется по уровням напряжения. Сети высокого напряжения, 220 киловольт и выше, обеспечивают прием электроэнергии от источников генерации электро­энергии и ее передачу на достаточно большие расстояния. В массе своей они входят в Единую национальную электрическую сеть (ЕНЭС), обслуживаемую АО «ФСК». Через эти сети передается примерно половина электроэнергии, вырабатываемой в России: в 2014 году по ним было передано порядка 515 млрд кВт·ч. Режимы деятельности ЕНЭС – очень непростое дело. Они регулируются Системным оператором, который видит связь между выработкой электроэнергии, ее потреблением, нагрузками тех или иных участков сетей и т. д. в реальном времени. Дело АО «ФСК» – обеспечить работоспособность сетей, входящих в ЕНЭС, с учетом развития, реконструкции, текущего ремонта и соблюдения многих других необходимых условий и параметров. Естественно, для АО «ФСК» тарифы устанавливаются на федеральном уровне, с него началось в 2010 году внедрение долгосрочных тарифов (сначала на три года) методом доходности инвестированного капитала (RAB-регулирование). Ориентировочный рост тарифов для АО «ФСК» за первые три года предполагался примерно в два раза, что давало возможность проведения масштабной реконструкции сетей и нового строительства. Необходимость подобных новаций к тому времени была весьма актуальной. Реально с 2010 по 2014 годы выручка Федеральной сетевой компании от передачи электроэнергии увеличилась примерно на пятьдесят миллиардов рублей (с 109,5 – в 2010 году до 159,9 – в 2014 году), стоимость электроэнергии, фактически переданной по сетям ФСК в 2014 году, составила 159,9 млрд руб. / 515 млрд кВт·ч = 31,0 коп. / кВт·ч. (годовой отчет АО «ФСК» за 2014 год).

Передача электроэнергии следующих уровней напряжения – от 110 кВ и ниже (35 – 20 – 10 – 6 – 0,4 кВ) относится к распределительным сетям, сформированным в основном по региональному принципу.

Что касается организационной структуры этих сетей, то она – порождение плановой системы хозяйствования. Основными структурами, обеспечивающими прием электро­энергии из магистральных сетей и от местных источников электро­энергии (в основном ТЭЦ), были региональные ПЭО, позже – АО-энерго. Они снабжали электро­энергией потребителей, присоединенных к обслуживаемым ими сетям, а также коммунальные электрические сети, преимущественно городские, и электрические сети, принадлежащие таким ведомствам, как Минобороны России, МВД, ОАО «РЖД» и некоторым другим. Такие сети по большей части относились к среднему и низкому уровням напряжения и обеспечивали, как правило, относительно небольших по объемам потребителей, преимущественно население, бюджетные организации, предприятия ЖКХ, торговли и некоторые другие. Имелись также электрические сети крупных предприятий, которые обеспечивали электроэнергией как свои производственные нужды, так и подключенные к ним поселки или городские районы. Дело в том, что при строительстве промышленных предприятий в обязательном порядке предусматривалось развитие социальной инфраструктуры, строительство жилья, школ, домов культуры, спорткомплексов. Их энергообеспечение и содержание возлагалось на подобные предприятия.

Рыночные преобразования 1990-х годов привели прежде всего к изменению форм собственности объектов экономики, в том числе и энергетики, промышленных предприятий, и тех объектов, которые были к ним подключены. Единые по всей стране тарифы на энергоресурсы: для населения, промпредприятий и т. д. были не в состоянии обеспечить хоть какой-то экономический баланс производства, передачи и потребления энергии.

В результате нелегких преобразований к середине 2000-х годов в ходе первого этапа реформирования электроэнергетики сложились не слишком справедливые, но вполне определенные экономические отношения в части формирования стоимости услуг по передаче электроэнергии на региональном уровне. В состав тарифа на услуги по передаче и распределению электроэнергии входила стоимость услуг по передаче АО «ФСК» в части, относящейся на данный регион, и стоимость услуг по передаче электроэнергии энергоснабжающими предприятиями, функционирующими в данном регионе, по уровням напряжения. На этих условиях и получали электро­энергию конечные потребители. При этом промышленные предприятия, имеющие сети, к которым присоединены прочие потребители (субабоненты), получали электро­энергию по тому же тарифу. Предприятия, обратившиеся в региональные органы регулирования, могли отстоять свои затраты на передачу электроэнергии субабонентам, которые в результате получали электрическую энергию несколько дороже, чем те, кто присоединен непосредственно к сетям энергоснабжающих организаций.

Формирование розничных рынков электроэнергии, разделение энергоснабжающих предприятий по видам деятельности, прежде всего разделение сбытовой и сетевой деятельности, вызвало к жизни разработку подходов к более справедливому определению стоимости услуг по передаче электроэнергии для всех потребителей региона и созданию механизмов расчетов между сбытовыми и сетевыми, и сетевыми организациями между собой.

Результатом явился так называемый котловой метод формирования стоимости услуг по передаче электроэнергии: затраты всех участников передачи электроэнергии на данном уровне напряжения суммировались, определялась стоимость услуг по передаче электроэнергии для потребителя данного уровня напряжения, которая и была источником получения необходимой валовой выручки каждой сетевой организацией в регионе. Следствием этого метода стало массовое увеличение числа электросетевых организаций в России. Любое юридическое, а в принципе, и физическое лицо, владеющее электрическими сетями, к которым присоединены субабоненты, могло обратиться в региональный орган тарифного регулирования, обосновать свои затраты на передачу электроэнергии и получить тариф на свои услуги и, соответственно, свою долю финансовых ресурсов от «котлодержателя». Естественно, что профессионализм большинства таких «сетевых организаций» часто был не слишком высокого уровня, удельные затраты на передачу единицы энергии – тем больше, чем меньше организация. Соответственно, побочным эффектом от «котлового тарифа» стало снижение уровня надежности субабонентов и увеличение суммарных удельных затрат на передачу электроэнергии. Масштабы увеличения числа сетевых организаций были впечатляющими: в ряде регионов – в несколько раз. По экспертным оценкам в 2009–2010 годах число сетевых организаций в России превысило три тысячи. Если ранее подобные сети переходили на обслуживание к сетям АО-энерго или предприятиям коммунальных электрических сетей, то после введения «котлового метода» на базе одной подстанции или нескольких десятков метров электрической сети, с объемом передачи электро­энергии до 100 тыс. кВт·ч в год, а то и меньше, стали плодиться и размножаться подобные «сетевые организации».

К середине 2008 года, к окончанию очередного этапа реформирования электроэнергетики и ликвидации РАО «ЕЭС России» сложилась электросетевая структура, действующая в основном и в настоящее время.

Все электросетевые организации, не относящиеся к ЕНЭС, стали называться территориальными сетевыми организациями (ТСО).

На базе бывших электросетевых комплексов АО-энерго были созданы АО «МРСК»: МРСК Центра, МРСК Волги, МРСК Северо-Запада, МРСК Сибири и т. д. Каждое из них является юридическим лицом и включает, как правило, несколько региональных филиалов, например: «Самарские распределительные сети», «Ульяновские распределительные сети», «Саратовские распределительные сети» и т. д. объединены в АО «МРСК Волги»; «Алтайэнерго», «Бурятэнерго», «Красноярск­энерго» и ряд других – в АО «МРСК Сибири» и так далее. Особняком стоят такие структуры, как сетевые предприятия Башкирии, Татарстана, Кубани, Иркутской области и сетевые предприятия Дальнего Востока.

На базе 14 крупнейших межрегиональных акционерных обществ было создано АО «Холдинг МРСК», преобразованное в АО «Россети», в состав которого вошло и АО «ФСК». Следует отметить, что АО «Россети» не вполне корректно называть сетевой организацией, хотя его и принято именовать крупнейшей сетевой компанией России. Дело в том, что непосредственными собственниками электросетей, подстанций и других основных производственных фондов являются 15 акционерных обществ: АО «ФСК», АО «МРСК Волги», «МРСК Сибири», «Центра» и т. д., а АО «Россети» переданы в управление пакеты акций, принадлежащие государству (от 50,2 % до 100 % в каждом акционерном обществе).

В регионах, кроме подобных системо­образующих сетевых организаций, функционируют относительно меньшие сетевые компании: бывшие предприятия коммунальных электрических сетей – от региональных, с объемом передачи электроэнергии свыше одного миллиарда киловатта в час в год, до локальных, с объемом передачи несколько десятков миллионов киловатта в час в год. Суммарное число таких «профессиональных электросетевых предприятий» не превышает нескольких сотен. Наибольшее количество сетевых компаний сформировано на сетях, снабжающих бывших субабонентов промпредприятий. В течение текущего, 2015 года ситуация должна измениться: согласно Постановлению Правительства РФ «Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям», подписанному в феврале 2015 года, многие подобные компании лишатся статуса сетевых организаций.

Основами ценообразования в электроэнергетике, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», определены принципы формирования тарифов на передачу электроэнергии. Тарифы рассчитываются для Единой национальной электрической сети (ЕНЭС) и для территориальных сетевых организаций. Для ЕНЭС тариф утвержден на федеральном уровне (ранее – ФСТ России, Федеральная служба по тарифам), для территориальных сетевых организаций – на региональных уровнях (региональные органы тарифного регулирования). До середины 2015 года методологическое обеспечение регулирования тарифов входило в полномочия ФСТ России, ныне – в полномочия ФАС России.

Величина тарифа на услуги по передаче определяется на основании необходимой валовой выручки сетевой компании, состоящей из операционных расходов, инвестиционной составляющей и других элементов прибыли, рассчитанных в соответствии с положениями упомянутых Основ ценообразования с учетом того, что экономически обоснованные (необоснованные) расходы (доходы) должны учитываться (исключаться) в следующем периоде регулирования.

Не углубляясь в специфику методологии долгосрочного регулирования тарифов, можно сказать, что предприятие должно просчитать и обосновать свои расходы на предстоящий период регулирования в соответствии с требованиями Основ ценообразования, определить объем передаваемой электроэнергии, а региональный орган тарифного регулирования на этом основании своим решением утвердить для него тариф на передачу электроэнергии. Просуммировав необходимую валовую выручку всех территориальных сетевых предприятий и распределив ее по уровням напряжения, региональный орган тарифного регулирования утверждает тариф на услуги по передаче электроэнергии для потребителей высокого, среднего и низкого напряжения данного региона. Если у предприятия возникли экономически обоснованные расходы, не учтенные в тарифе, или, наоборот, экономически необоснованные, то они должны быть учтены: добавлены или вычтены в следующем периоде регулирования. Таким образом, имеется механизм компенсации затрат либо финансовых санкций в тарифном регулировании. В частности, этот механизм должен применяться для компенсации затрат сетевых компаний на технологические присоединения некоторых групп потребителей, не учтенных соответствующими тарифами.

На первый взгляд, изложенные принципы тарифного регулирования вполне корректны. Однако они сложились задолго до реформирования электроэнергетики и во многом не учитывают сформированной ныне структуры электрических сетей. Точнее, они не учитывают структуры вертикально интегрированной структуры АО «Россети», «крупнейшей российской компании в секторе передачи и распределения электроэнергии».

АО «МРСК», являясь юридическим лицом, как было отмечено выше, включает в себя несколько филиалов – региональных ТСО. Тариф на услуги по передаче формируется не для всего юридического лица (АО «МРСК») в целом, а для каждого филиала – ТСО, не являющегося юридическим лицом. В состав необходимой валовой выручки (НВВ) для каждого филиала включены средства, необходимые для функционирования тех сетей, которые он обслуживает. Инвестиционная составляющая при этом утверждается для всего АО «МРСК» (выделенная для каждого филиала) Минэнерго России, а прочие затраты определяются по расчетам филиала, под контролем АО «МРСК», и представляются в региональный орган тарифного регулирования для проверки и включения в региональный «сетевой котел».

В итоге для каждого АО «МРСК» утверждается тариф на передачу электроэнергии в каждом регионе, где у него есть филиал – сетевая организация. Расходование средств на содержание электрических сетей происходит в соответствии с уставом филиала. В идеале постатейное использование выручки от услуг по передаче электроэнергии должно быть близко к статьям затрат, рассчитанным при формировании НВВ по каждому филиалу. Фактическое исполнение сметы затрат должно проверяться региональным органом тарифного регулирования с целью выявления экономически необоснованных расходов, как отмечалось выше.

Однако такая схема не в полном объеме учитывает реальные ситуации. Дело в том, что электрическая схема любой ТСО не может совпадать с географическими границами региона. В зависимости от объемов перетоков электроэнергии в смежных регионах ТСО обязательно оказывают услуги по передаче электроэнергии друг другу, и такое понятие, как сальдо-переток, показывает: из сетей какого смежного региона в сети партнера передан больший объем электроэнергии. Строго говоря, смежная ТСО, оказавшая услуги соседу, должна получить от него соответствующую объему оказанных услуг плату, тем более что в состав стоимости таких услуг входит и технологический расход электроэнергии (потери при передаче). На самом деле стоимость этих услуг по передаче электроэнергии никем никогда не компенсируется: ни внутри данного АО «МРСК», ни даже между соседними АО «МРСК». Эти затраты дополнительно оплачивают потребители того региона, филиал МРСК которого имеет положительный сальдо-переток, то есть оказывает услуг по передаче соседям больше, чем они ему. Цена вопроса – различная в разных регионах, в зависимости от расположения генерирующих мощностей и других параметров, но может достигать сотен миллионов рублей в год. Вряд ли это обстоятельство положительно сказывается на общем развитии таких регионов. Стоимость услуг по передаче электроэнергии в разных АО «МРСК» в 2014 году в среднем (без разбивки по уровням напряжения) колебалась от 0,8 до 1,7 руб. кВт·ч, разница между региональными тарифами, видимо, существеннее.

В ноябре 2015 года в некоторых СМИ появилась информация, ранее обсуждавшаяся в кулуарах, о нежелании АО «ФСК» получать услуги, прежде всего консультационные, со стороны своего основного держателя акций АО «Россети». Спорная сумма составляет 482 млн рублей в год. АО «ФСК» предлагает финансировать работу холдинга, пакетодержателя, за счет роста дивидендов, то есть за счет отчислений части прибыли компаний, контрольные пакеты акций которых находятся в собственности государства, но переданы в управление АО «Рос­сети». Отмечается также, что выручка АО «Россети» в 2014 году составила 6,2 млрд рублей при себестоимости услуг 3,1 млрд рублей, более 1 млрд рублей в этой сумме составили дивиденды, перечисленные АО «ФСК». Для сравнения: примерно столько же за 2014 год суммарно составляют затраты основных предприятий коммунальных электрических сетей в трех крупных областях в зоне деятельности АО «МРСК Волги». Интересно, что Основы цено­образования в электроэнергетике не содержат оснований для такого рода перечислений за исключением перечисления дивидендов по итогам года в объеме, соответствующем величине контролируемого пакета акций. Однако дивиденды на государственные пакеты акций, видимо, должны использоваться на основании решений иных структур.

Цели создания столь вертикально интегрированной структуры, как АО «Россети», широко известны. Однако если было принято решение о его создании, нужно было бы позаботиться и о создании прямых источников его финансирования: если это сетевая компания – крупнейшая в России, хотя вряд ли она напрямую соответствует критериям электросетевых организаций, утвержденных в феврале 2015 года Постановлением Правительства РФ «Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям», нужно и для нее установить тариф на услуги (будь то услуги консультационные или иные). Содержание управляющей компании такого масштаба за счет отчислений управляемых АО выглядит как-то несолидно.

Представляется, что передача функций тарифного регулирования в ФАС позволит проанализировать действующие нормативно-правовые акты в сфере тарифного регулирования. А также результаты ранее принятых решений в процессе реформирования электроэнергетики, особенно в части функционирования розничных рынков электроэнергии, процесса передачи электроэнергии и оплаты этой передачи, блока нерешенных вопросов взаимоотношений и ответственности сетевых и сбытовых организаций.


Возврат к списку