Первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, президент НП «Горнопромышленники России» Валерий Язев.

Для России Арктика является стратегически важным регионом и богатейшей кладовой минеральных ресурсов. При населении менее двух процентов (1,7 %) она производит 12 % валового внутреннего продукта страны. Получается, что удельная отдача остальных регионов России почти в восемь раз ниже. Может быть, данным регионам следует уделять больше внимания? При этом не следует забывать, какое титаническое напряжение всех сил и ресурсов потребовалось для реализации сырьевого потенциала Сибири и Заполярья: гигантские вложения в тяжелую промышленность, настойчивая государственная политика, огромные трудовые ресурсы, мотивированные не только социалистической идеологией и северными надбавками. И все это окупилось сторицей,благодаря этому наша страна выстояла в разрушительной войне, в то время как государства, которые не смогли обеспечить себя энергетическими ресурсами (Германия, Япония, Италия), Вторую мировую войну проиграли. 

Сегодня мы вновь стоим перед историческим выбором: куда, когда и сколько направить ресурсов, чтобы обеспечить безопасность, конкурентоспособность и устойчивое развитие Российской Федерации в XXI веке? Цена ошибки при этом может быть фатальной, что наглядно иллюстрируют события 1980-х годов прошлого века.

Вспомним некоторые события того периода: резкое снижение цен на нефть после их аномального взлета (революция в Иране, переворот в Ираке (приход к власти Хуссейна), ввод советских войск в Афганистан, военные столкновения на Ближнем Востоке (в которые были вовлечены Израиль, Ливан, Сирия), конфликт из-за Фолклендских островов, управляемый государственный переворот в Польше, запрет США на поставки в Советский Союз оборудования для добычи и транспортировки нефти и газа, военные перевороты в Южной Америке, аварии на транспорте, техногенная катастрофа в Чернобыле, кампания вокруг сбитого южнокорейского самолета.

Что делал Советский Союз в условиях жесткой конфронтации той поры? Увеличивал добычу нефти, экспортировал ее по низким ценам на Запад, в социалистические и развивающиеся страны, а на валютную выручку импортировал продовольствие, товары широкого потребления, нефтегазовое оборудование. Так, в 1970–1983 гг. импорт нефтегазового оборудования вырос в 80 раз! Поскольку цена нефти продолжала падать, в том числе из-за ее растущего экспорта, все ресурсы направлялись на увеличение добычи нефти. В конце 80-х Советский Союз добывал нефти больше, чем кто-либо когда-либо в мире, но судьба экономики СССР была предрешена. Из-за ошибочной государственной стратегии нефтегазовый комплекс, которым наши профессионалы могли и могут по праву городиться, использовался для раздувания пузыря видимого благополучия (а также для прикрытия внутриполитической нестабильности из-за частой смены руководства страны, обусловленной кончиной Л.И. Брежнева, Ю.В. Андропова и К.У. Черненко), который в конце 80-х с треском лопнул. Нефтегазовый мультипликатор сработал в направлении, противоположном ожидаемому.

Вывод ясен: стратегия освоения минеральных запасов континентального шельфа должна органично вписываться в комплексную, четко выверенную государственную стратегию социально-эконо­мического развития, основанного на научно-технологическом прогрессе в области производства товаров и услуг для широкого потребления и создания высокопроизводительного оборудования для промышленного производства.

Насколько соответствует этим требованиям состояние нашего стратегического планирования сегодня?

Государственную стратегию в отношении деятельности на арктическом континентальном шельфе определяют:

• Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, принятая в конце прошлого года;

• Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу;

• Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечение национальной безопасности на период до 2020 года;

• Стратегия изучения и освоения неф­тегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации на период до 2020 года;

• Морская доктрина Российской Федерации;

• Отраслевые стратегии: энергетическая, транспортная и другие.

Согласно принятому Федеральному закону № 172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» до 1 января 2017 года должны быть доработаны и разработаны документы стратегического планирования. Но внешнеполитическая ситуация, внутренние экономические проблемы, отсутствие четкого алгоритма разработки и увязки между собой документов, формальный и поверхностный подход Правительства РФ к решению данной задачи привели к переносу срока на 1 января 2019 года. 

В то же время был сделан и весьма полезный шаг – во исполнение указа Президента РФ от 3 февраля 2015 года № 50 «О Государственной комиссии по вопросам развития Арктики» образована соответствующая структура. Ее представительский состав – 83 члена (министры, губернаторы, руководители ряда органов государственной исполнительной власти, представители ведущих компаний и корпораций, центров стратегических исследований и т. д.) под председательством Дмитрия Рогозина – позволяет координировать весь комплекс работ. При комиссии созданы 11 рабочих групп, а также Президиум госкомиссии, научно-экспертный и деловой советы. 

Еще одна важная инициатива Президента страны – это введение в систему государственного стратегического планирования нового документа – Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации. В действующем законе есть лишь Прогноз научно-технологического развития. Новый документ встанет на один уровень со Стратегией национальной безопасности и Стратегией социально-экономического развития страны, то есть будет базовым для разработки остальных документов стратегического планирования.

Важность этих шагов трудно переоценить, поскольку освоение арктического шельфа может основываться только на передовых и динамично обновляющихся технологиях.

Правительство РФ совместно с президентским Советом по науке и образованию станет создавать советы по приоритетным направлениям научно-технологического развития. Важно, чтобы интересы развития Арктики и освоения континентального шельфа были в них надлежащим образом представлены. Есть опасения, что в расчете на бюджетные средства появятся многочисленные стратегии и программы, в которых будет много умных слов, диаграмм и таблиц, но не будет четких стратегических целей, задач, нацеленных на полезный результат, и не будет ответственности за их достижение. 

То, что главная минерально-сырьевая база страны смещается к северной границе и даже выходит за ее пределы, потребует реализации комплекса мер политического и оборонного характера и прежде всего завершения делимитации арктического континентального шельфа на основе международного права.

Россия на основании двусторонних международных договоров с США (от 1990 года) и Норвегией (от 2010 года) успешно решила фланговые проблемы делимитации своих морских границ в Арктике.

Сейчас Комиссия ООН по границам континентального шельфа работает над рекомендациями по заявке, в которой Россия претендует на расширение континентального шельфа за пределы своей двухсотмильной исключительной экономической зоны.

Дания в своей заявке также претендует на часть площадей, заявленных Россией (хребет Ломоносова, поднятие Менделеева и т. п.). Готовит свой вариант заявки с аналогичными претензиями и Канада. Комиссия ООН будет работать над компромиссными рекомендациями, с использованием которых Россия, Дания и Канада должны будут заключить международные договоры о делимитации континентального шельфа. Если дело затянется, а споры обострятся, начнется процесс признания спорных территорий вокруг Северного полюса (вокруг так называемого в терминологии ООН «Района», все ресурсы которого в соответствии с Конвенцией по морскому праву будут считаться «общим наследием человечества»). Такой подход, вероятно, поддержат США, Китай, Евросоюз.

В дипломатической борьбе за континентальный шельф, находящийся за пределами исключительной экономической зоны, надо помнить, что в соответствии со ст. 82 Конвенции ООН по морскому праву за него ежегодно придется платить (или вносить натурой) до 7 % от стоимости добытых ресурсов.

Отчисления и взносы производятся ежегодно от стоимости всей продукции по истечении первых пяти лет добычи на этом участке. Размер отчислений или взноса за шестой год составляет 1 % стоимости или объема продукции на данном участке. Этот размер увеличивается на 1 % каждый последующий год до истечения двенадцатого года и затем сохраняется на уровне 7 %. Продукция не включает ресурсы, использованные в связи с разработкой.

Подобный 7%-й оброк может стать непреодолимым барьером для инвестиций. России, как нетто-экспортеру, оброк установят непременно, а вот нетто-импортеры нефти, газа, рудных полезных ископаемых от указанного оброка Конвенцией освобождаются. В связи с этим заслуживает внимания поиск неоткрытых и появляющихся островов, вокруг которых может устанавливаться двухсотмильная исключительная экономическая зона.

Приведенные ограничения не помешают нашим планам, поскольку они не касаются российского территориального моря (12 морских миль = 22,2 км) и российской исключительной экономической зоны (200 морских миль от исходных линий = 370,4 км) в Арктике, где оброк за добычу полезных ископаемых отсутствует. В отношении этих границ международных споров нет, рекомендаций Комиссии ООН по границам континентального шельфа не требуется. Однако следует учесть, что восточный выход из Северного морского пути помимо России контролируют США – Берингов пролив и Алеутские острова. Для Атлантического выхода из северного морского пути важную роль играет Шпицберген, принадлежащий Норвегии, которая входит в НАТО. Несмотря на международный договор от 1920 года, в случае определенного разворота международных отношений, договор о Шпицбергене может быть денонсирован, а статус его как демилитаризованной территории упразднен. 

Так насколько упорным обещает стать состязание за нераспределенный арктический континентальный шельф? Обратимся к статистике и прогнозам.

К разработке месторождений арктического шельфа все приполярные страны, исключая Россию и Норвегию, пока относятся сдержанно. На шельфе Гренландии и Исландии работы практически не ведутся. 

Канада свои проекты в море Бофорта сворачивает, США в добычу на Аляске не вкладывается, а крупные компании – Shell, BP, Exxon – из арктических морей уходят, поскольку это дорого, опасно, экологически рискованно.

Норвегия на фоне неуклонного сокращения отдачи от традиционных месторождений в Северном море зовет инвесторов в Баренцево море, где бурение может быть в 20 раз дешевле, чем на Аляске. На лицензии претендуют более 30 компаний. Итальянская Eni в ближайшее время в Баренцевом море приступит к добыче углеводородов на месторождении «Голиаф» с помощью плавучего завода, построенного в Южной Корее.

Российские компании по известным причинам отложили сроки начала добычи на участках в Арктике: «Роснефть» по восьми лицензиям, «Газпром» – по пяти. Тем не менее достигнутые оте­чественными компаниями успехи впечатляют. Растет добыча нефти на месторождении «Приразломное». Открыто месторождение «Победа» в Карском море. Успешно реализуется проект «Ямал СПГ». Запущено месторождение Бованенковское. В этих достижениях большая доля зарубежных компаний и технологий. Сегодня антироссийские санкции препятствуют международному сотрудничеству, а импортозамещение, к сожалению, не может быть завершено в короткие сроки.

Не развивая собственных шельфовых проектов в Арктике и не участвуя в российских проектах, западные страны откладывают освоение и своих арктических недр по меньшей мере до 2040 года. Вот некоторые результаты прогнозов компании BP до 2035 года, Международного энергетического агентства и администрации энергетической информации США до 2040 года:

• Ближний Восток и Россия останутся главными мировыми поставщиками энергоносителей. 

• Потребление энергии в Евросоюзе уменьшится до уровня 1984 года.

• Северная Америка и Бразилия станут нетто-экспортерами энергии. 

• Вырастет добыча энергоносителей в Мексике, Канаде, Аргентине, в основном за счет добычи из плотных коллекторов. 

• Американский континент к 2040 году увеличит добычу газа на 500 МдКМ в год, почти не затрагивая арктические ресурсы (общее потребление газа в мире в 2040 году превысит 5 ТрКМ в год  – таковы прогнозы МЭА за 2015 год). 

• Самым крупным импортером энергоносителей станет Китай. 

• Самые быстрые темпы роста потребления энергии покажет Индия, которая в основном будет решать данную проблему за счет угля, атомной и возобновляемой энергии.

Международное энергетическое агентство оценивает добычу газа Россией на арктическом шельфе в 2040 году примерно в 35 МдКМ при общей добыче газа в России 700 МдКМ. Минэнерго России в проекте Энергетической стратегии на период до 2035 года прогнозирует в среднем 850 МдКМ. Завышенными, скорее всего, являются наши прогнозы. Добыча нефти на Аляске, согласно прогнозам администрации энергетической информации США, снизится, но к 2040 году подрастет примерно до 2 % от общей добычи нефти в США (примерно до 0,2 млн баррелей в сутки). Добыча газа на арктическом шельфе Аляски до 2040 года не прогнозируется, но на суше будет расти и достигнет 3 % от общей добычи газа в США.

Таким образом, строя долгосрочные планы добычи углеводородов на арк­тическом континентальном шельфе, Россия должна учитывать следующие долговременные ограничения.

Первое. Среднемировые цены на нефть и газ будут удерживаться странами ОЭСР на таком низком уровне, что для рентабельной добычи в Арктике потребуются самые передовые технологии, оборудование и машиностроительное производство плюс существенная бюджетная поддержка.

Второе. Страны ОЭСР в части снижения цен на импортируемые энергоносители действуют сплоченно, в то время как члены ОПЕК между собой и с Россией разобщены.

Третье. В результате санкций и ослабления национальных валют цена технологических активов и стоимость кредитов для добывающих стран существенно возрастает. В итоге снижается рентабельность экспорта энергоносителей добывающими странами, что тормозит их развитие. В развитых странах, импортирующих энергоносители, указанная рентабельность существенно повышается. При этом они вышли на такой уровень экономического развития, когда его темпы в меньшей степени зависят от потребляемой энергии. Нам же для развития нужны большие объемы более дешевой энергии.

Специфика хозяйственной деятельности в Арктике столь значительна и разнообразна, что требует соответствующего обустройства правового поля. Нормотворческая активность российских органов государственной власти на этом направлении велика и часто инициируется государственными корпорациями и ведущими нефтегазовыми компаниями, которые активно участвуют в разработке не только российских, но и международных нормативных правовых актов, в том числе в технических комитетах (подкомитетах, рабочих группах) Международного комитета по стандартизации (ISO), работающих над созданием стандартов деятельности в Арктике. Международной организацией по мореплаванию разработан Кодекс безопасного управления судами в полярных водах, который вступит в силу с 2018 года, а для новых судов – уже в 2017 году.

В перспективе практически все российские кодексы, имеющие статус федеральных законов, будут содержать арктическую и шельфовую специфику. В интересах инвесторов, населения, живущего и работающего в Арктике, и обеспечения технической и экологической безопасности целесообразно создать регулярно обновляемый Свод законов, нормативных правовых актов и актов технического регулирования деятельности на континентальном шельфе в Арктической зоне Российской Федерации. 

Центральным объектом правового регулирования для отношений, возникающих в связи с добычей энергоносителей на шельфе, являются искусственные острова. В настоящее время Государственная Дума РФ рассматривает два проекта на эту тему: о «нулевом сбросе» и ввозе на территорию страны отходов, образующихся в процессе создания, использования и ликвидации искусственных островов, и о хозяйственном обороте искусственных островов, установок и сооружений. Хочу обратить внимание на то, что сегодня практически отсутствует законодательство о порядке ликвидации таких объектов и формировании для этого соответствующих фондов. Особенно сложным, на мой взгляд, случаем являются искусственные острова намывного и насыпного типов. 

Потребуется адаптация к условиям Арктики законодательства об электроэнергетике, теплоснабжении, энергосбережении. Требования к уровню энергоэффективности при проектировании объектов для Арктики должны быть существенно ужесточены. 

Что касается проекта федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации», то я поддерживаю заложенные в нем идеи, но, думаю, будет практичнее не тратить время на разработку рамочного закона, а принять федеральные законы о внесении изменения в действующие законодательство в целях развития Арктической зоны и деятельности на континентальном шельфе. В итоге не будет нарушена стройность национальной законодательной системы, а поправочные законы станут основой для целого свода законов по Арктике. Что касается создания Министерства по делам Арктики, то на данном этапе оптимальным решением, на мой взгляд, является Государственная комиссия по вопросам развития Арктической зоны. Отдельное министерство не справится с координацией такого числа органов исполнительной государственной власти и субъектов Российской Федерации.